張德元：推動大宗固廢綜合利用構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系

作者：張德元  國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院體改所循環(huán)經(jīng)濟研究室主任

1 我國大宗固廢綜合利用現(xiàn)狀

大宗固體廢棄物指單一種類年產(chǎn)生量在1億噸以上的固體廢棄物，包括煤矸石、粉煤灰、尾礦、工業(yè)副產(chǎn)石膏、冶煉渣、建筑垃圾和農(nóng)作物秸稈等七個品類，是資源綜合利用重點領(lǐng)域。大宗固廢量大面廣、環(huán)境影響突出、利用前景廣闊，是資源綜合利用的核心領(lǐng)域。因此，推進(jìn)大宗固廢綜合利用對提高資源利用效率、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義。

目前，我國建有各類礦山近10萬座，其中金屬礦約6.9萬座、各類尾礦庫1.42萬座；煤礦7700座，煤矸石山超過1700座；各類石油化工企業(yè)近2.5萬家，火電企業(yè)1200余家，鋼鐵冶煉企業(yè)570家；氧化鋁生產(chǎn)企業(yè)1000家，各類大型產(chǎn)廢企業(yè)13.3萬家。

目前，我國大宗固廢累計堆存量約600億噸，年新增堆存量約30億噸，其中，赤泥、磷石膏、鋼渣等固廢利用率仍較低，占用大量土地資源，存在較大的生態(tài)環(huán)境安全隱患。

我國尾礦產(chǎn)生量最大的主要為鐵尾礦、銅尾礦、黃金尾礦，三者占我國尾礦總產(chǎn)生量的80%以上。河北、遼寧、四川是鐵尾礦的主要產(chǎn)區(qū)， 銅尾礦主要分布在江西、內(nèi)蒙古、云南等地， 黃金尾礦主要集中在福建、山東、內(nèi)蒙古、河南、陜西、黑龍江等黃金產(chǎn)地。

2020年， 一般固體廢物產(chǎn)生量，寧夏、陜西、山東都表現(xiàn)為隨時間增加的特點；對于一般固體廢物綜合利用量，青海、甘肅、寧夏、陜西、山西等幾個省的利用率基本都低于60%，多數(shù)年份甚至低于50%。河南和山東較高。

“十三五”期間，我國不斷推動資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，大宗固廢各領(lǐng)域綜合利用取得良好進(jìn)步?！笆奈濉遍_啟，我國出臺了多項推進(jìn)大宗固廢綜合利用的政策與法規(guī)，大力推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。2021年，我國煤矸石、粉煤灰、工業(yè)副產(chǎn)石膏、秸稈、建筑廢物、尾礦的綜合利用率分別達(dá)到73%、80%、72%、88%、51%和33%。

根據(jù)公開報道顯示：我國工業(yè)固廢綜合利用率在55%左右，而我國臺灣地區(qū)達(dá)到80%；我國有色金屬回收率約為50%，世界先進(jìn)水平為70%～80%；我國尾礦綜合利用率為20%，而發(fā)達(dá)國家平均水平為60%。

目前，我國固廢行業(yè)占整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)的比重僅為20%，遠(yuǎn)低于德國66%、日本67%的水平，發(fā)展差距和潛力巨大。

2 “十四五”大宗固廢綜合利用面臨形勢

（1）大宗固廢處置利用法規(guī)約束更加強化

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》與《中華人民共和國長江保護(hù)法》均對大宗固廢的防治與處置利用有規(guī)定。

（2）大宗固廢綜合利用納入國家“雙碳”發(fā)展戰(zhàn)略

加強大宗固廢綜合利用。提高礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用水平和綜合利用率，以煤矸石、粉煤灰、尾礦、共伴生礦、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾、農(nóng)作物秸稈等大宗固廢為重點，支持大摻量、規(guī)?；?、高值化利用，鼓勵應(yīng)用于替代原生非金屬礦、砂石等資源。在確保安全環(huán)保前提下，探索將磷石膏應(yīng)用于土壤改良、井下充填、路基修筑等。推動建筑垃圾資源化利用，推廣廢棄路面材料原地再生利用。加快推進(jìn)秸稈高值化利用，完善收儲運體系，嚴(yán)格禁燒管控。加快大宗固廢綜合利用示范建設(shè)。

預(yù)計到2025年，大宗固廢年利用量達(dá)到40億噸左右；到2030年，年利用量達(dá)到45億噸左右。

（3）大宗固廢綜合利用納入工業(yè)碳達(dá)峰行動方案

1）推動低碳原料替代。在保證水泥產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，推廣高固廢摻量的低碳水泥生產(chǎn)技術(shù)，引導(dǎo)水泥企業(yè)通過磷石膏、鈦石膏、氟石膏、礦渣、電石渣、鋼渣、鎂渣、粉煤灰等非碳酸鹽原料制水泥。推進(jìn)水泥窯協(xié)同處置垃圾衍生可燃物。

2）強化工業(yè)固廢綜合利用。落實資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策，鼓勵地方開展資源利用評價。支持尾礦、粉煤灰、煤矸石等工業(yè)固廢規(guī)?；咧祷?，加快全固廢膠凝材料、全固廢綠色混凝土等技術(shù)研發(fā)推廣。深入推動工業(yè)資源綜合利用基地建設(shè)，探索形成基于區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色和固廢特點的工業(yè)固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。

預(yù)計到2025年，大宗工業(yè)固廢綜合利用率達(dá)到57%，2030年進(jìn)一步提升至62%。

（4）納入綠色低碳先進(jìn)技術(shù)示范工程實施方案

1）減污降碳協(xié)同示范項目。包括“廢鋼資源回收+短流程煉鋼”、廢鋁資源同級利用示范，高爐廢渣、電廠粉煤灰、煤矸石等固廢再生替代原材料研發(fā)生產(chǎn)與示范應(yīng)用，退役光伏組件、風(fēng)機葉片、動力電池等新型廢棄物高水平循環(huán)利用示范等。（國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國務(wù)院國資委按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

2）加強資源環(huán)境要素保障。加強用能要素保障，合理測算項目全生命周期能源消耗和碳排放，將碳減排效果作為節(jié)能審查的重點考量因素。加強用地用海要素保障，鼓勵地方探索彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等靈活的土地供應(yīng)方式保障用地需求。（國家發(fā)展改革委、自然資源部按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟通過材料替代、流程優(yōu)化、燃料替代、能效提升、產(chǎn)品循環(huán)等方式，在大宗固廢、再生資源綜合利用，余熱余壓回收利用，生物質(zhì)廢棄物能源化利用和再制造等方面為碳減排提供有力支撐。2020年，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟共減少二氧化碳排放約26.26億噸。其中，大宗固廢綜合利用減少二氧化碳排放約7.5億噸，“十三五”期間累計減少二氧化碳排放約31.5億噸。

預(yù)計到2030年，我國大宗固廢年利用將達(dá)到45.5億噸左右，與利用天然礦石生產(chǎn)建材產(chǎn)品相比，每年可減少二氧化碳排放9.7億噸。

（5）推動大宗固廢綜合利用納入碳交易市場

CCER即中國核證減排量。根據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，參與自愿減排的減排量需經(jīng)國家主管部門在國家自愿減排交易登記簿進(jìn)行登記備案，經(jīng)備案的減排量稱為“中國核證減排量（CCER）”。自愿減排項目減排量經(jīng)備案后，在經(jīng)備案的交易機構(gòu)內(nèi)交易。

截至2023年6月底，累計備案項目1315個，已簽發(fā)項目總數(shù)391個，簽發(fā)CCER約7800萬噸。審定項目中風(fēng)電、光伏發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電項目占比最高，生物質(zhì)發(fā)電、垃圾處理、林業(yè)碳匯等也具有一定規(guī)模。

（6）大宗固廢綜合利用納入國家綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系已納入《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》

（7）大宗固廢綜合利用納入國家循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展體系

加強資源綜合利用。加強對低品位礦、共伴生礦、難選冶礦、尾礦等的綜合利用，推進(jìn)有價組分高效提取利用。進(jìn)一步拓寬粉煤灰、煤矸石、冶金渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾等大宗固廢綜合利用渠道，擴大在生態(tài)修復(fù)、綠色開采、綠色建材、交通工程等領(lǐng)域的利用規(guī)模。加強赤泥、磷石膏、電解錳渣、鋼渣等復(fù)雜難用工業(yè)固廢規(guī)?；眉夹g(shù)研發(fā)。推動礦井水用于礦區(qū)補充水源和周邊地區(qū)生產(chǎn)、生態(tài)用水。加強航道疏浚土、疏浚砂綜合利用。

（8）大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大

2022年，工業(yè)固體廢棄物綜合利用市場規(guī)模達(dá)25.6億噸，未來隨著中國工業(yè)固廢綜合利用市場需求量的增長，預(yù)計2025年市場規(guī)模將達(dá)31.08億噸。

根據(jù)行業(yè)估算，2016～2019年大宗工業(yè)固廢綜合利用量累計達(dá)到69億噸；2019年大宗工業(yè)固廢綜合利用量約18億噸，產(chǎn)值約1.2萬億元，相關(guān)企業(yè)數(shù)量已超過3萬家。據(jù)此估算，目前我國大宗固廢綜合利用產(chǎn)值大約超過2.5萬億。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟通過材料替代、流程優(yōu)化、燃料替代、能效提升、產(chǎn)品循環(huán)等方式，在大宗固廢、再生資源綜合利用，余熱余壓回收利用，生物質(zhì)廢棄物能源化利用和再制造等方面為碳減排提供有力支撐。2020年，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟共減少二氧化碳排放約26.26億噸。其中，大宗固廢綜合利用減少二氧化碳排放約7.5億噸，“十三五”期間累計減少二氧化碳排放約31.5億噸。

預(yù)計到2030年，我國大宗固廢年利用將達(dá)到45.5億噸左右，與利用天然礦石生產(chǎn)建材產(chǎn)品相比，每年可減少二氧化碳排放9.7億噸。

3 “十四五”大宗固廢綜合利用政策趨勢

趨勢 1：大宗固廢成為我國資源來源的重要保障

2022年，我國主要再生資源回收利用量超過3.71億噸，廢鋼、廢紙、廢銅、廢鉛占鋼鐵、紙、銅、鉛產(chǎn)量的比例分別達(dá)到了22%、54%、35%和47%。預(yù)計到2030年，我國再生資源占各類原材料的比重將超過1/3，成為最主要的資源來源之一。尾礦、建筑垃圾等固廢的綜合利用對砂石替代率達(dá)到10%左右。資源循環(huán)利用已成為保障我國資源戰(zhàn)略安全的重要途徑。所以，要從資源戰(zhàn)略安全的角度對我們這個行業(yè)再認(rèn)識、再定位。

趨勢 2：大宗固廢綜合利用成為實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的重要支撐

據(jù)測算，每回收利用1噸廢舊物資，平均可以節(jié)約礦產(chǎn)資源4.12噸，節(jié)約能源1.4噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少6～10噸廢棄物排放。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟將有望在2050年減少全球水泥、鋼鐵、塑料和鋁等材料生產(chǎn)中40%的二氧化碳排放量，約等于37億噸，為我國實現(xiàn)碳中和目標(biāo)提供重要保障。

建材行業(yè)碳達(dá)峰實施方案提出，強化產(chǎn)業(yè)間耦合，加快水泥行業(yè)非碳酸鹽原料替代，在保障水泥產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，提高電石渣、磷石膏、氟石膏、錳渣、赤泥、鋼渣等含鈣資源替代石灰石比重，全面降低水泥生產(chǎn)工藝過程的二氧化碳排放。

趨勢 3：大宗固廢處置利用邁入全面系統(tǒng)發(fā)展新階段

由末端治理向全流程治理轉(zhuǎn)變：由末端污染治理向全過程現(xiàn)代治理體系轉(zhuǎn)變，源頭減量、過程清潔生產(chǎn)和末端循環(huán)利用全流程治理模式將不斷強化。

由單一產(chǎn)業(yè)向相關(guān)產(chǎn)業(yè)耦合發(fā)展轉(zhuǎn)變：由單一環(huán)節(jié)的回收利用向相關(guān)產(chǎn)業(yè)耦合發(fā)展轉(zhuǎn)變，企業(yè)間、產(chǎn)業(yè)間、產(chǎn)業(yè)與社會之間協(xié)同發(fā)展趨勢日趨明顯。

由單一主體治理向多主體參與轉(zhuǎn)變：固廢資源化是一個產(chǎn)需匹配的過程，以往更多的是固廢處置企業(yè)尋找市場，隨著生產(chǎn)者（產(chǎn)生者）責(zé)任的加強，原生資源的限制，固廢資源化將呈現(xiàn)多主體參與的發(fā)展新趨勢。

趨勢 4：生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、排放者付費制度將逐步推行

《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》（國辦[2016]99號），率先確定對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產(chǎn)品實施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。

《固廢法》第六十六條 國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定以自建或者委托等方式建立與產(chǎn)品銷售量相匹配的廢舊產(chǎn)品回收體系，并向社會公開，實現(xiàn)有效回收和利用。

趨勢 5：大宗固廢資源化政策制度體系將更加完善

（1）法規(guī)體系不斷完善：《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》構(gòu)建全鏈條治理體系；《綜合利用法》正在研究制定。

（2）資源綜合利用稅收：增值稅、所得稅優(yōu)惠政策，進(jìn)項抵扣問題。

（3）中央財政補助資金：預(yù)算內(nèi)投資。各種專項資金支持。

（4）建筑垃圾處置補貼：建筑垃圾清運費為運輸距離6公里以內(nèi)6元/噸、6公里以外1元/噸·公里，建筑垃圾處理費為30元/噸。