王毅：加快改革經(jīng)驗(yàn)“由點(diǎn)及面” 推廣推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)邁向新臺(tái)階

作者：中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 王毅、蘇利陽

設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國務(wù)院作出的重要戰(zhàn)略決策，目的是開展生態(tài)文明體制改革的綜合性試驗(yàn)，探索可復(fù)制、可推廣的制度成果和有效模式，引領(lǐng)帶動(dòng)全國生態(tài)文明建設(shè)和體制改革。幾年來，福建、江西、貴州、海南四個(gè)試驗(yàn)區(qū)圍繞生態(tài)文明制度建設(shè)大膽探索，形成了一批具有復(fù)制推廣價(jià)值的制度成果，產(chǎn)生了良好的效果。近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法推廣清單》（以下簡稱《清單》），這是試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得階段性成果的重要標(biāo)志，是生態(tài)文明體制改革進(jìn)程進(jìn)入“由點(diǎn)及面”推廣階段的重要起點(diǎn)，是激發(fā)各地加快構(gòu)建生態(tài)文明體系的重要舉措，對“十四五”時(shí)期加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

總結(jié)凝練先行先試地區(qū)的成功做法并向全國推廣，是我國改革開放的重要經(jīng)驗(yàn)。其通行做法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的有效做法制度化，再用新制度去深化改革開放，實(shí)現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)”與“摸著石頭過河”的雙向互動(dòng)。這一過程中，“邊實(shí)踐、邊探索、邊總結(jié)、邊推廣、邊優(yōu)化”成為普遍做法。生態(tài)文明體制改革同樣發(fā)生在一個(gè)重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，即在中等收入水平下構(gòu)建從“發(fā)展優(yōu)先”向“發(fā)展保護(hù)并重”轉(zhuǎn)型的制度體系。但生態(tài)文明體制改革不可能一蹴而就，特別是一些理論支撐不足、現(xiàn)實(shí)條件制約的制度，需要在頂層設(shè)計(jì)框架下采用“先試點(diǎn)后推廣”和“由點(diǎn)及面”的改革方法。

《清單》是國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)幾年來實(shí)踐探索形成的重要制度成果的提煉，是對試驗(yàn)區(qū)已有制度成果的總結(jié)和提煉，對深化生態(tài)文明體制改革具有重要意義。

第一，《清單》能夠?yàn)橄嚓P(guān)地區(qū)深化改革提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法。十八屆三中全會(huì)以來，我國生態(tài)文明制度建設(shè)取得重大進(jìn)展，全國上下貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”作用得到初步發(fā)揮。但系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系仍未完全建成，各地在探索實(shí)踐中面臨著一些挑戰(zhàn)和困惑，自然資源產(chǎn)權(quán)制度尚未健全，空間開發(fā)保護(hù)體系有待完善，生態(tài)環(huán)境治理體系亟需構(gòu)建，綠色發(fā)展制度和模式仍需探索，亟待國家層面提供更進(jìn)一步的指導(dǎo)。《清單》總結(jié)提煉了四個(gè)試驗(yàn)區(qū)在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等14個(gè)領(lǐng)域的具有良好成效和富有借鑒價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)做法，能夠?yàn)槠渌貐^(qū)深化改革提供參考。

第二，《清單》有助于全國形成加快改革創(chuàng)新和強(qiáng)化交流的氛圍。過去一段時(shí)間，生態(tài)文明體制改革的經(jīng)驗(yàn)交流主要以現(xiàn)場經(jīng)驗(yàn)會(huì)、媒體報(bào)道等形式開展，盡管產(chǎn)生積極成效，但也存在明顯不足：一是傳播的覆蓋面不足，先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法主要在小范圍內(nèi)傳播；二是經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)性不足，往往僅聚焦少數(shù)領(lǐng)域的典型做法?！肚鍐巍返陌l(fā)布擴(kuò)大了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法的傳播面，同時(shí)90條相對成熟和有效的經(jīng)驗(yàn)做法也提供了豐富的案例，有助于在全國范圍內(nèi)形成大范圍的經(jīng)驗(yàn)交流和思想碰撞，進(jìn)一步增加各地生態(tài)文明體制改革的競爭性氛圍。

《清單》編制堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，經(jīng)過地方遴選、專家論證、征求意見等環(huán)節(jié)，形成90項(xiàng)改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法，分為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護(hù)與空間規(guī)劃、環(huán)境治理體系、生活垃圾分類與治理、水環(huán)境綜合整治、農(nóng)村人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、綠色循環(huán)低碳發(fā)展、綠色金融、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)扶貧、生態(tài)司法、生態(tài)文明立法與監(jiān)督、生態(tài)文明考核與審計(jì)等方面，內(nèi)容上基本做到了對生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”的全覆蓋。總的看，《清單》具有以下特點(diǎn)。

第一，切中改革需求。從當(dāng)前進(jìn)展看，生態(tài)文明體制改革的不足之處在于部分制度未能落地實(shí)施、改革的系統(tǒng)集成和高效協(xié)同不足、激勵(lì)不足而約束有余等，面對繁重的改革任務(wù)，有的地區(qū)甚至存在觀望心態(tài)；從任務(wù)導(dǎo)向看，生活垃圾分類、水資源水環(huán)境綜合整治、農(nóng)村人居環(huán)境整治、綠色金融、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)司法等均是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，亟待先進(jìn)地區(qū)提供可參考可借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法?！肚鍐巍返母母锱e措和經(jīng)驗(yàn)做法回應(yīng)了這些關(guān)切，能夠較好地滿足改革需求。

第二，突出發(fā)展創(chuàng)新。一是突出發(fā)展激勵(lì)導(dǎo)向，《清單》中超過三分之一的經(jīng)驗(yàn)做法側(cè)重綠色發(fā)展或者將發(fā)展作為其中重要一環(huán)，如“林票”制度、古村落確權(quán)抵押利用機(jī)制以及綠色循環(huán)低碳發(fā)展、綠色金融、生態(tài)扶貧相關(guān)制度；二是突出大數(shù)據(jù)和智能化應(yīng)用，有8項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)做法融合了數(shù)字化技術(shù)，如“多規(guī)合一”集成改革和應(yīng)用、數(shù)字化精準(zhǔn)支撐自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等；三是突出系統(tǒng)思維，包括跨區(qū)域協(xié)作如流域生態(tài)補(bǔ)償和贛湘兩省護(hù)鳥聯(lián)盟等、跨部門協(xié)同如生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制等、制度集成如“河湖長制+河湖司法協(xié)作機(jī)制”等。

第三，實(shí)踐基礎(chǔ)良好。總體而言，《清單》科學(xué)總結(jié)了福建省、江西省、貴州省和海南省在各領(lǐng)域的創(chuàng)新成果和典型做法，具有較好的推廣基礎(chǔ)。其中，一些經(jīng)驗(yàn)做法已在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)多個(gè)地區(qū)進(jìn)行了推廣復(fù)制，展現(xiàn)出良好成效；一些經(jīng)驗(yàn)做法被其他省市自發(fā)學(xué)習(xí)借鑒，凸顯對其他地區(qū)的借鑒意義；一些經(jīng)驗(yàn)做法獲得國家主管部門的認(rèn)可，在系統(tǒng)會(huì)、交流會(huì)等場合進(jìn)行了交流和推薦。

“一份部署，九分落實(shí)”。《清單》的發(fā)布僅僅是一個(gè)開始和起點(diǎn)，重點(diǎn)是要切實(shí)做好試驗(yàn)區(qū)改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法的復(fù)制推廣工作。從我國以往“由點(diǎn)及面”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)看，抓好《清單》的落實(shí)，發(fā)揮成效，需要注重以下幾個(gè)方面。

一是要注重開展深入宣傳解讀?！肚鍐巍方o出了成果名稱、具體內(nèi)容、來源和指導(dǎo)部門，這為相關(guān)地區(qū)開展經(jīng)驗(yàn)借鑒提供了基礎(chǔ)信息。但僅靠這些信息仍不足以有效支撐推廣復(fù)制工作，未來仍需加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)做法的解讀和宣講，幫助地方加深對相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法及其適用條件的理解；同時(shí)，要注重強(qiáng)化地區(qū)間的信息交流，分享決策支撐信息和數(shù)據(jù)。

二是要注重各項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)做法的適用條件。改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法是在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景、資源環(huán)境稟賦和行政管理體制下實(shí)現(xiàn)的，復(fù)制推廣過程中需要充分考慮這些適用條件。以廈門市“多規(guī)合一”與項(xiàng)目審批模式改革為例，強(qiáng)有力的行政協(xié)調(diào)機(jī)制是這項(xiàng)改革取得成效的原因，因此推廣過程中需要注重構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制；又比如生活垃圾分類與治理、重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林管護(hù)機(jī)制等，都需要相對雄厚的地方財(cái)政作為支撐，因此財(cái)力評估就比較重要。總之，改革措施和經(jīng)驗(yàn)做法的復(fù)制推廣需要做到因地制宜、配套得當(dāng)、逐步實(shí)施。

三是要注重進(jìn)一步激發(fā)地方政府的自覺能動(dòng)性。成果復(fù)制推廣的效果在很大程度上取決于地方政府的自覺能動(dòng)性。建議進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳，激發(fā)各地方政府的積極性，使得《清單》的效能得到最大程度的發(fā)揮，加快我國生態(tài)文明體制改革的進(jìn)程。