王毅：加快改革經(jīng)驗“由點及面” 推廣推動生態(tài)文明制度建設(shè)邁向新臺階

作者：中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 王毅、蘇利陽

設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)是黨中央、國務(wù)院作出的重要戰(zhàn)略決策，目的是開展生態(tài)文明體制改革的綜合性試驗，探索可復制、可推廣的制度成果和有效模式，引領(lǐng)帶動全國生態(tài)文明建設(shè)和體制改革。幾年來，福建、江西、貴州、海南四個試驗區(qū)圍繞生態(tài)文明制度建設(shè)大膽探索，形成了一批具有復制推廣價值的制度成果，產(chǎn)生了良好的效果。近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《國家生態(tài)文明試驗區(qū)改革舉措和經(jīng)驗做法推廣清單》（以下簡稱《清單》），這是試驗區(qū)建設(shè)取得階段性成果的重要標志，是生態(tài)文明體制改革進程進入“由點及面”推廣階段的重要起點，是激發(fā)各地加快構(gòu)建生態(tài)文明體系的重要舉措，對“十四五”時期加快推進生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

總結(jié)凝練先行先試地區(qū)的成功做法并向全國推廣，是我國改革開放的重要經(jīng)驗。其通行做法是在黨的領(lǐng)導下，把經(jīng)過實踐檢驗的有效做法制度化，再用新制度去深化改革開放，實現(xiàn)“頂層設(shè)計”與“摸著石頭過河”的雙向互動。這一過程中，“邊實踐、邊探索、邊總結(jié)、邊推廣、邊優(yōu)化”成為普遍做法。生態(tài)文明體制改革同樣發(fā)生在一個重大的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，即在中等收入水平下構(gòu)建從“發(fā)展優(yōu)先”向“發(fā)展保護并重”轉(zhuǎn)型的制度體系。但生態(tài)文明體制改革不可能一蹴而就，特別是一些理論支撐不足、現(xiàn)實條件制約的制度，需要在頂層設(shè)計框架下采用“先試點后推廣”和“由點及面”的改革方法。

《清單》是國家生態(tài)文明試驗區(qū)幾年來實踐探索形成的重要制度成果的提煉，是對試驗區(qū)已有制度成果的總結(jié)和提煉，對深化生態(tài)文明體制改革具有重要意義。

第一，《清單》能夠為相關(guān)地區(qū)深化改革提供可借鑒的經(jīng)驗做法。十八屆三中全會以來，我國生態(tài)文明制度建設(shè)取得重大進展，全國上下貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性主動性顯著增強，“用制度保護生態(tài)環(huán)境”作用得到初步發(fā)揮。但系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系仍未完全建成，各地在探索實踐中面臨著一些挑戰(zhàn)和困惑，自然資源產(chǎn)權(quán)制度尚未健全，空間開發(fā)保護體系有待完善，生態(tài)環(huán)境治理體系亟需構(gòu)建，綠色發(fā)展制度和模式仍需探索，亟待國家層面提供更進一步的指導?！肚鍐巍房偨Y(jié)提煉了四個試驗區(qū)在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等14個領(lǐng)域的具有良好成效和富有借鑒價值的經(jīng)驗做法，能夠為其他地區(qū)深化改革提供參考。

第二，《清單》有助于全國形成加快改革創(chuàng)新和強化交流的氛圍。過去一段時間，生態(tài)文明體制改革的經(jīng)驗交流主要以現(xiàn)場經(jīng)驗會、媒體報道等形式開展，盡管產(chǎn)生積極成效，但也存在明顯不足：一是傳播的覆蓋面不足，先進地區(qū)的經(jīng)驗做法主要在小范圍內(nèi)傳播；二是經(jīng)驗的系統(tǒng)性不足，往往僅聚焦少數(shù)領(lǐng)域的典型做法?！肚鍐巍返陌l(fā)布擴大了先進經(jīng)驗做法的傳播面，同時90條相對成熟和有效的經(jīng)驗做法也提供了豐富的案例，有助于在全國范圍內(nèi)形成大范圍的經(jīng)驗交流和思想碰撞，進一步增加各地生態(tài)文明體制改革的競爭性氛圍。

《清單》編制堅持目標導向和問題導向，經(jīng)過地方遴選、專家論證、征求意見等環(huán)節(jié)，形成90項改革舉措和經(jīng)驗做法，分為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護與空間規(guī)劃、環(huán)境治理體系、生活垃圾分類與治理、水環(huán)境綜合整治、農(nóng)村人居環(huán)境整治、生態(tài)保護與修復、綠色循環(huán)低碳發(fā)展、綠色金融、生態(tài)補償、生態(tài)扶貧、生態(tài)司法、生態(tài)文明立法與監(jiān)督、生態(tài)文明考核與審計等方面，內(nèi)容上基本做到了對生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”的全覆蓋?？偟目矗肚鍐巍肪哂幸韵绿攸c。

第一，切中改革需求。從當前進展看，生態(tài)文明體制改革的不足之處在于部分制度未能落地實施、改革的系統(tǒng)集成和高效協(xié)同不足、激勵不足而約束有余等，面對繁重的改革任務(wù)，有的地區(qū)甚至存在觀望心態(tài)；從任務(wù)導向看，生活垃圾分類、水資源水環(huán)境綜合整治、農(nóng)村人居環(huán)境整治、綠色金融、生態(tài)補償、生態(tài)司法等均是當前生態(tài)文明建設(shè)的熱點和難點，亟待先進地區(qū)提供可參考可借鑒的經(jīng)驗做法?！肚鍐巍返母母锱e措和經(jīng)驗做法回應(yīng)了這些關(guān)切，能夠較好地滿足改革需求。

第二，突出發(fā)展創(chuàng)新。一是突出發(fā)展激勵導向，《清單》中超過三分之一的經(jīng)驗做法側(cè)重綠色發(fā)展或者將發(fā)展作為其中重要一環(huán)，如“林票”制度、古村落確權(quán)抵押利用機制以及綠色循環(huán)低碳發(fā)展、綠色金融、生態(tài)扶貧相關(guān)制度；二是突出大數(shù)據(jù)和智能化應(yīng)用，有8項經(jīng)驗做法融合了數(shù)字化技術(shù)，如“多規(guī)合一”集成改革和應(yīng)用、數(shù)字化精準支撐自然資源資產(chǎn)離任審計等；三是突出系統(tǒng)思維，包括跨區(qū)域協(xié)作如流域生態(tài)補償和贛湘兩省護鳥聯(lián)盟等、跨部門協(xié)同如生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制等、制度集成如“河湖長制+河湖司法協(xié)作機制”等。

第三，實踐基礎(chǔ)良好?？傮w而言，《清單》科學總結(jié)了福建省、江西省、貴州省和海南省在各領(lǐng)域的創(chuàng)新成果和典型做法，具有較好的推廣基礎(chǔ)。其中，一些經(jīng)驗做法已在試驗區(qū)內(nèi)多個地區(qū)進行了推廣復制，展現(xiàn)出良好成效；一些經(jīng)驗做法被其他省市自發(fā)學習借鑒，凸顯對其他地區(qū)的借鑒意義；一些經(jīng)驗做法獲得國家主管部門的認可，在系統(tǒng)會、交流會等場合進行了交流和推薦。

“一份部署，九分落實”?！肚鍐巍返陌l(fā)布僅僅是一個開始和起點，重點是要切實做好試驗區(qū)改革舉措和經(jīng)驗做法的復制推廣工作。從我國以往“由點及面”的經(jīng)驗和教訓看，抓好《清單》的落實，發(fā)揮成效，需要注重以下幾個方面。

一是要注重開展深入宣傳解讀?！肚鍐巍方o出了成果名稱、具體內(nèi)容、來源和指導部門，這為相關(guān)地區(qū)開展經(jīng)驗借鑒提供了基礎(chǔ)信息。但僅靠這些信息仍不足以有效支撐推廣復制工作，未來仍需加強經(jīng)驗做法的解讀和宣講，幫助地方加深對相關(guān)經(jīng)驗做法及其適用條件的理解；同時，要注重強化地區(qū)間的信息交流，分享決策支撐信息和數(shù)據(jù)。

二是要注重各項經(jīng)驗做法的適用條件。改革舉措和經(jīng)驗做法是在特定的社會經(jīng)濟背景、資源環(huán)境稟賦和行政管理體制下實現(xiàn)的，復制推廣過程中需要充分考慮這些適用條件。以廈門市“多規(guī)合一”與項目審批模式改革為例，強有力的行政協(xié)調(diào)機制是這項改革取得成效的原因，因此推廣過程中需要注重構(gòu)建協(xié)調(diào)機制；又比如生活垃圾分類與治理、重點生態(tài)區(qū)位商品林管護機制等，都需要相對雄厚的地方財政作為支撐，因此財力評估就比較重要?？傊母锎胧┖徒?jīng)驗做法的復制推廣需要做到因地制宜、配套得當、逐步實施。

三是要注重進一步激發(fā)地方政府的自覺能動性。成果復制推廣的效果在很大程度上取決于地方政府的自覺能動性。建議進一步加強宣傳，激發(fā)各地方政府的積極性，使得《清單》的效能得到最大程度的發(fā)揮，加快我國生態(tài)文明體制改革的進程。