王金南等：“十三五”生態(tài)文明建設(shè)財政政策實施成效分析

財稅政策是建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)保障。本文梳理了“十三五”期間生態(tài)文明建設(shè)財政政策進(jìn)展。2016—2019年全國一般公共預(yù)算生態(tài)文明建設(shè)支出達(dá)到3.1萬億元，年均增速為14.8%，有力支撐了打好污染防治攻堅戰(zhàn)和環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的形勢需求，從支出渠道、重點領(lǐng)域財政支持政策、完善多元化投融資機(jī)制、提高項目績效等方面提出了繼續(xù)完善生態(tài)文明建設(shè)財政政策的思路與建議。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而生態(tài)文明建設(shè)是國家治理的重要組成。“十三五”期間，財政部門深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，加強(qiáng)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，加大財政資金投入，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)作出了關(guān)鍵性貢獻(xiàn)，助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了前所未有的成就。

一、積極改革創(chuàng)新綠色財政體制機(jī)制

健全支持生態(tài)文明建設(shè)的財政領(lǐng)導(dǎo)和組織機(jī)制

財政部成立了以劉昆部長為組長、相關(guān)負(fù)責(zé)同志為副組長的財政部污染防治和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期組織召開全體會議，積極謀劃財政政策完善措施，制定了《財政支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見（2019—2020年）》，切實承擔(dān)起了財政支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)政治責(zé)任。財政部成立了自然資源和生態(tài)環(huán)境司，以加強(qiáng)對自然資源、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、污染防治等重點領(lǐng)域統(tǒng)籌管理，為落實財政支持生態(tài)文明建設(shè)提供了有力的組織機(jī)制保障。

推動生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革

生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分是我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的重點領(lǐng)域?！笆濉逼陂g，按照黨中央、國務(wù)院部署，財政部會同有關(guān)部門推動開展了一系列工作，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域事權(quán)劃分和支出保障制度文件出臺。2020年5月和6月，國務(wù)院相繼發(fā)布《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號）和《自然資源領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕19號），進(jìn)一步促進(jìn)形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度，推進(jìn)生態(tài)文明體制改革。

加快建立健全縱向與橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

2016—2020年，中央財政安排重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金3524億元，將青海三江源、南水北調(diào)中線工程水源地等納入補(bǔ)助范圍，加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀地區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶等重點生態(tài)功能區(qū)的支持力度。健全考核機(jī)制，對重點縣域開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價和考核，依據(jù)考核結(jié)果調(diào)節(jié)資金分配?！笆濉逼陂g，中央財政積極推動橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，財政部陸續(xù)牽頭出臺《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》《中央財政促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎勵政策實施方案》《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點實施方案》，建立獎勵激勵機(jī)制，鼓勵流域上下游之間早建機(jī)制。目前，已有新安江、赤水河、九洲江、汀江—韓江等跨省（區(qū)）流域建立了省際流域橫向生態(tài)保護(hù)機(jī)制。

支持推進(jìn)國家公園和環(huán)境監(jiān)測體制等重大改革

2016年以來，財政部積極配合有關(guān)部門開展建立國家公園體制改革試點，配合有關(guān)部門制定完善三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等國家公園試點方案和總體實施規(guī)劃，參與研究制定《建立國家公園體制總體方案》，研究建立國家公園體制財政保障機(jī)制。支持持續(xù)推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測體制改革，逐步加大保障力度，推動重要區(qū)域、跨界環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收，支持建立了大氣、水、土壤國家環(huán)境監(jiān)測直管網(wǎng)建成，基本形成國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系。

二、積極出臺綠色財政支持政策

不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅收政策

自2015年2月起，對VOCs含量高于420克/升的涂料品種征收消費稅。自2016年1月起，對鉛蓄電池按4%稅率征收消費稅，對鋰原電池、鋰離子蓄電池、太陽能電池等新能源免征消費稅。自2016年7月1日起，先行在河北省開展了水資源稅改革試點。自2017年12月1日起，試點范圍擴(kuò)大到北京、天津、四川等10個?。ㄊ校?。水資源稅試點采取費改稅方式，對取用地表水和地下水的單位和個人征收，在地下水超采地區(qū)取用地下水、特種行業(yè)取用水和超計劃用水適用較高稅率，正常生產(chǎn)生活用水維持原有水平不變。2019年8月26日，《資源稅法》正式通過，征稅品種包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七種，實行從價計征方式。2016年12月，《環(huán)境保護(hù)稅法》通過，2018年1月1日起開征，對大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四大類污染物、共計117種主要污染因子進(jìn)行征稅。2019年4月，出臺環(huán)境污染治理第三方企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠政策，明確對符合條件的從事污染防治的第三方企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。進(jìn)一步加大對磷石膏、廢玻璃等資源綜合利用產(chǎn)品的增值稅政策支持力度。

推動建立政府引導(dǎo)型投資基金

2020年1月，印發(fā)《土壤污染防治基金管理辦法》，引導(dǎo)地方設(shè)立省級土壤污染防治基金，規(guī)范基金的資金籌集、使用及管理，建立健全土壤修復(fù)治理多元化投融資機(jī)制。2020年7月，推動設(shè)立國家綠色發(fā)展基金?；鹗灼谀假Y885億元，其中，中央財政安排資金100億元，其他出資方包括長江經(jīng)濟(jì)帶沿線11?。ㄊ校?、部分金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)企業(yè)，充分體現(xiàn)政府引導(dǎo)和市場化運作特點?；鹬攸c投向環(huán)境保護(hù)和污染防治、生態(tài)修復(fù)和國土空間綠化、資源能源節(jié)約利用、綠色交通、清潔能源等綠色發(fā)展重點領(lǐng)域，首期存續(xù)期間主要投向長江經(jīng)濟(jì)帶沿線11?。ㄊ校?。

不斷完善政府綠色采購政策

2016—2018年，財政部聯(lián)合相關(guān)部門對節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單進(jìn)行10余次調(diào)整，自2019年2月起，簡化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機(jī)制，對政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品實施品目清單管理，不再發(fā)布“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”和“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單”，擴(kuò)大節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)范圍，進(jìn)一步優(yōu)化供應(yīng)商參與政府采購活動市場環(huán)境。綜合運用強(qiáng)制采購、優(yōu)先采購、制訂政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)等措施，擴(kuò)大政府綠色采購范圍。目前，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府采購規(guī)模占同類產(chǎn)品政府采購規(guī)模的比例達(dá)到90%以上，為節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化發(fā)揮了積極作用。

擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項資金覆蓋范圍

“十三五”時期設(shè)立或存續(xù)的生態(tài)文明相關(guān)專項資金主要包括大氣污染防治資金、水污染防治資金、土壤污染防治專項資金、農(nóng)村環(huán)境整治資金、重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專項資金、城市管網(wǎng)及污水處理補(bǔ)助資金、清潔能源發(fā)展專項資金。中央專項資金總量基本呈持續(xù)增加趨勢，支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，聚焦標(biāo)志性重大戰(zhàn)役，解決污染防治、生態(tài)保護(hù)等。

實施重點領(lǐng)域財政支持政策

2016年出臺燃煤電廠超低排放電價支持政策，對先后并網(wǎng)的超低排放機(jī)組給予1分或0.5分錢的度電補(bǔ)貼，加上脫硫、脫硝、除塵電價補(bǔ)貼，火電企業(yè)環(huán)保電價補(bǔ)貼最高可達(dá)3.7分/（千瓦·時）。實施“雙替代”補(bǔ)貼，2017—2020年，中央財政累計投入493億元支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點。加大綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，2018—2019年中央財政累計安排80億元，支持?jǐn)?shù)百個畜牧大縣整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用。2019年中央財政安排19.5億元，支持各地開展農(nóng)作物秸稈綜合利用。實施新能源汽車推廣補(bǔ)助政策，對光伏、風(fēng)電等實行度電補(bǔ)貼，2019年我國可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量占全部電力裝機(jī)的39.5%。

三、積極加大生態(tài)文明建設(shè)財政支出

“十三五”時期，各級財政把生態(tài)文明投入放在重要位置優(yōu)先保障，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供了有力支撐。2016—2019年，全國財政一般公共預(yù)算累計安排生態(tài)文明建設(shè)支出3.1萬億元，政府性基金生態(tài)文明建設(shè)支出4899億元。中央財政全力支持打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境綜合治理、開展大規(guī)模國土綠化行動、開展重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

2016—2020年，中央財政安排大氣污染防治資金974億元，擴(kuò)大北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市范圍，將京津冀及周邊、汾渭平原共43個城市納入試點范圍，重點支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作，支持開展工業(yè)污染深度治理、移動源污染防治等重點任務(wù)。安排資金支持推廣應(yīng)用新能源汽車，構(gòu)建包括購置補(bǔ)貼、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獎勵、新能源公交車運營補(bǔ)助等在內(nèi)的支持政策體系。

2016—2020年，中央財政安排水污染防治資金783億元，支持全國開展重點流域水污染防治、良好水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)、飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地下水環(huán)境保護(hù)及污染修復(fù)等水污染防治工作，安排資金向長江、黃河等重點流域傾斜。安排城市管網(wǎng)及污水處理補(bǔ)助資金851億元，支持中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效。安排132億元支持遼寧丹東、江蘇連云港等28個城市開展“藍(lán)色海灣整治行動”，支持環(huán)渤海三省一市開展渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)，實施海岸帶保護(hù)修復(fù)工程。

2016—2020年，中央財政安排土壤污染防治專項資金285億元，重點支持土壤污染綜合防治先行示范區(qū)建設(shè)、污染土壤修復(fù)治理技術(shù)應(yīng)用試點等工作。受財政資金支持，農(nóng)用地土壤污染詳查工作已完成。

2016—2020年，中央財政安排農(nóng)村環(huán)境整治專項資金258億元，重點支持補(bǔ)齊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境短板，開展飲用水水源環(huán)境保護(hù)、村莊分散畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)村生活污水和垃圾治理等工作，支持建成了一批垃圾、污水處理等環(huán)保設(shè)施，有效解決了垃圾隨意傾倒、污水直排河道等農(nóng)村突出環(huán)境問題。通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金安排348億元，重點支持農(nóng)業(yè)面源污染防治工作。

2016—2020年，中央財政累計安排林業(yè)草原轉(zhuǎn)移支付資金4586億元，大力支持開展大規(guī)模國土綠化行動和防沙治沙、實施天然林保護(hù)全覆蓋政策、推進(jìn)退耕還林還草、開展草原生態(tài)修復(fù)治理、完善生態(tài)護(hù)林員政策、加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償、濕地保護(hù)和構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)、野生動植物保護(hù)等林業(yè)草原生態(tài)建設(shè)。

2016年以來，財政部會同相關(guān)部門啟動了三批山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點，經(jīng)過競爭性評審等公開程序遴選了25個項目，每個試點項目中央財政給予基礎(chǔ)獎補(bǔ)資金20億元，合計安排補(bǔ)助資金500億元，截至2020年已累計下達(dá)資金443億元，對提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

四、積極提高生態(tài)文明建設(shè)水平

“十三五”期間，我國生態(tài)文明建設(shè)財政支持政策不斷完善，對生態(tài)文明建設(shè)財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)、多元化投融資機(jī)制建立以及改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量均發(fā)揮積極作用。

生態(tài)文明財政支出規(guī)模不斷增長、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

2016—2019年，全國一般公共預(yù)算生態(tài)文明建設(shè)支出年均增速為14.8%，高于同期全國財政支出增速6.4個百分點，全國政府性基金支出年均增長10.9%。2020年生態(tài)文明相關(guān)中央專項資金支出較2016年增長8.5%。

2016—2019年，全國一般公共預(yù)算生態(tài)文明建設(shè)支出中，污染防治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、能源資源節(jié)約利用三大領(lǐng)域支出占比分別為38.4%、35.9%、13.0%，不斷增長的污染防治財政支出比例，有力支撐了打好污染防治攻堅戰(zhàn)。可再生能源電價附加、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金、污水處理費、船舶油污損害賠償基金四大政府性基金支出中，可再生能源電價附加收入支出占比61.3%，為推動能源低碳化發(fā)揮重要作用。

生態(tài)文明多元化投融資機(jī)制顯著推進(jìn)

環(huán)境保護(hù)稅的征收，消費稅、資源稅、所得稅以及增值稅等稅收政策綠化導(dǎo)向，間接促進(jìn)了多主體加大生態(tài)文明投融資力度。流域生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)了生態(tài)價值轉(zhuǎn)化，通過“花錢買生態(tài)服務(wù)”機(jī)制，拓展了投資渠道。綠色發(fā)展基金等政府引導(dǎo)型基金，大大撬動金融機(jī)構(gòu)和社會資本投資。超低排放電價補(bǔ)貼、北方地區(qū)冬季清潔取暖補(bǔ)貼、綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、可再生能源電價補(bǔ)貼等政策實施，為帶動重點領(lǐng)域生態(tài)環(huán)保投資發(fā)揮關(guān)鍵引導(dǎo)作用。

助力生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步持續(xù)改善

與2015年相比，2020年全國地級及以上城市PM2.5平均濃度為33微克/米3，下降34%；平均優(yōu)良天數(shù)比例為87.0%，上升10.3個百分點。2020年全國地表水優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類）水質(zhì)斷面比例為84.6%，上升20.1個百分點；劣Ⅴ類比例為1.0%，下降7.8個百分點。部分區(qū)域土壤污染加重的趨勢得到遏制。面源污染防治取得一定成效。

五、繼續(xù)完善生態(tài)文明建設(shè)財政政策的相關(guān)建議

“十四五”時期，為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，做好碳達(dá)峰和碳中和相關(guān)工作，需要在以下方面完善財政政策與機(jī)制。

構(gòu)建穩(wěn)定的生態(tài)文明建設(shè)財政支出渠道

繼續(xù)增加生態(tài)文明相關(guān)中央專項資金和重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的支持力度。結(jié)合生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，在當(dāng)前一般性轉(zhuǎn)移支付的“共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”中，建議增加“大氣污染防治資金”和“水污染防治資金”兩個項目，以保障大氣和水兩大領(lǐng)域中央財政事權(quán)、中央與地方共同財政事權(quán)支出責(zé)任。加大國有土地使用權(quán)出讓收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、專項債等對生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

創(chuàng)新碳達(dá)峰和碳中和領(lǐng)域財政支持政策

研究征收碳稅，把碳稅納入現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)稅中，與碳排放權(quán)交易機(jī)制發(fā)揮協(xié)同作用，健全低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本激勵機(jī)制。設(shè)立政府引導(dǎo)型碳中和基金或能源綠色轉(zhuǎn)型基金，發(fā)揮財政資金增信和杠桿作用，撬動社會資金投入。

加大生物多樣性保護(hù)財政支持力度

明確生物多樣性保護(hù)對象及重點地區(qū)，制定全國生物多樣性重點保護(hù)清單，科學(xué)測算各類生物多樣性保護(hù)的財政支出定額標(biāo)準(zhǔn)，要求各級政府在一般公共預(yù)算中足額保障生物多樣性保護(hù)經(jīng)費。

建立完善綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

優(yōu)化基于上下游和左右岸的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，引入第三方機(jī)構(gòu)，科學(xué)測定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提升核算支撐能力，完善補(bǔ)償方式，平衡好不同利益相關(guān)者的需求，強(qiáng)化補(bǔ)償機(jī)制的可行性、激勵性、持續(xù)性。探索建立基于大氣、森林、土壤、草原等要素的綜合性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

更好發(fā)揮財政政策杠桿和激勵作用

靈活運用資本金注入、生態(tài)風(fēng)險補(bǔ)償、貼息、補(bǔ)貼、獎勵、基金等支出方式，優(yōu)化環(huán)境稅和促進(jìn)其他稅種綠化，促進(jìn)政府采購引領(lǐng)綠色消費，不斷完善多元化投融資機(jī)制。

切實提高政府投資項目績效

科學(xué)研究資金投向，精準(zhǔn)發(fā)力細(xì)分領(lǐng)域，加強(qiáng)技術(shù)路線論證，做好項目儲備，制定資金籌措方案。健全生態(tài)文明財政支出績效評價指標(biāo)體系、評價辦法，優(yōu)化績效評價制度、管理流程，建立健全評價結(jié)果與資金分配掛鉤機(jī)制，提高生態(tài)文明建設(shè)財政支出績效。