“低值可回收物”回收利用難，多方這樣建議

導(dǎo)讀：低值可回收物既不具有顯著的經(jīng)濟(jì)性，又不具備明顯的環(huán)境危害性，處于政策關(guān)注的“邊緣地帶”。

廢舊紡織品、廢塑料包裝、廢玻璃、飲料紙基復(fù)合包裝、廢棄農(nóng)用地膜、廢棄化肥農(nóng)藥瓶……這些東西，可能連拾荒的人都不愿意要，但在日常生活中卻大量存在。

“我國(guó)每年約有7000萬(wàn)噸的低值可回收物沒(méi)有得到回收利用，已成為廢棄物循環(huán)利用體系建設(shè)的最大短板?！痹?日舉辦的低值可回收物回收利用現(xiàn)狀媒體溝通會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究室主任張德元說(shuō)。

該研究所調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，全國(guó)各地僅有18個(gè)城市出臺(tái)了《低值可回收物目錄》或?qū)ｉT管理辦法等，并對(duì)低值可回收物回收進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。但大多數(shù)城市對(duì)此并未足夠重視。低值可回收物基本處于地方政府不重視、企業(yè)回收積極性不高、老百姓分類意識(shí)淡漠的“三不管”地帶。

張德元帶領(lǐng)的研究團(tuán)隊(duì)最近向決策層提交了《中國(guó)低值可回收物回收利用現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》（下稱《調(diào)查報(bào)告》）。他表示，加快探索建立完善的低值可回收物回收利用體系，完善運(yùn)行模式、健全長(zhǎng)效機(jī)制，提高其回收利用率，對(duì)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)具有重要意義，是建設(shè)生態(tài)文明和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要支撐。

政策關(guān)注的“邊緣地帶”

低值可回收物是一個(gè)與報(bào)廢汽車、廢家電等高價(jià)值廢棄物相對(duì)的概念?！墩{(diào)查報(bào)告》介紹，高值可回收物由于回收利用價(jià)值較高，對(duì)其回收利用具有可觀的經(jīng)濟(jì)效益，目前已形成較為成熟的回收利用產(chǎn)業(yè)體系。相比之下，低值可回收物既不具有顯著的經(jīng)濟(jì)性，又不具備明顯的環(huán)境危害性，處于政策關(guān)注的“邊緣地帶”。

《調(diào)查報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)顯示，2021年，除大件垃圾外，我國(guó)各類低值可回收物產(chǎn)生量約9577萬(wàn)噸，包括低值塑料包裝5021萬(wàn)噸、廢玻璃2275萬(wàn)噸、廢舊紡織品2124萬(wàn)噸、農(nóng)用地膜132萬(wàn)噸、飲料紙基復(fù)合包裝64萬(wàn)噸、化肥包裝及農(nóng)藥包裝12.56萬(wàn)噸和11.7萬(wàn)噸，總體產(chǎn)生量大。

而同期，我國(guó)各類低值可回收物總回收量約2547萬(wàn)噸，回收率約為26.6%。其中，廢舊農(nóng)用地膜回收率達(dá)到60.6%，農(nóng)藥包裝廢棄物、飲料紙基復(fù)合包裝、日用廢玻璃、廢舊紡織品、低值塑料包裝的回收率依次為58.6%、33.1%、27.1%、21%和19.5%，總體回收利用率低。

以農(nóng)藥包裝廢棄物為例，《調(diào)查報(bào)告》稱，2021年全國(guó)農(nóng)藥包裝廢棄物產(chǎn)生總量在13.4萬(wàn)噸左右，2022年為12.65萬(wàn)噸左右；2022年肥料包裝廢棄物產(chǎn)生量為11.7萬(wàn)噸。由于農(nóng)藥包裝會(huì)含有一定的農(nóng)藥殘留，混入其他廢塑料再生利用存在一定安全隱患，目前我國(guó)農(nóng)藥包裝基本還是以焚燒或填埋處理為主，少量的化肥包裝會(huì)在清洗后用于農(nóng)戶盛裝物品或收集后進(jìn)行再生利用。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)藥包裝廢棄物無(wú)害化處置能力相對(duì)不足，處置價(jià)格較高，農(nóng)藥包裝廢棄物收集后難以及時(shí)有效處置，影響前端回收的積極性?；鶎踊厥站W(wǎng)點(diǎn)壓力較大，個(gè)別地區(qū)回收、暫存?zhèn)}庫(kù)條件簡(jiǎn)陋，容易存在安全隱患。此外，長(zhǎng)效回收處理機(jī)制不完善，還沒(méi)有普遍建立起化肥農(nóng)藥包裝的押金回收制度，農(nóng)民參與回收的積極性不高。

《調(diào)查報(bào)告》介紹，2022年，我國(guó)廢玻璃產(chǎn)生量約為2432.7萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)4.3%。同期廢玻璃回收總量約850萬(wàn)噸，同比下降15.4%，回收利用率僅為34.9%。廢玻璃的產(chǎn)生來(lái)源主要有三個(gè)：玻璃生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的邊角料；建筑垃圾、拆除垃圾中產(chǎn)生的廢棄平板玻璃；工作和生活中丟棄的玻璃包裝瓶罐、玻璃制品等。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廢玻璃回收利用過(guò)程存在兩個(gè)主要問(wèn)題：一是回收難度大、成本高，企業(yè)“不愿收”，容易出現(xiàn)廢玻璃與原生資源價(jià)格“倒掛”現(xiàn)象；二是回收體系不銜接、不完善，企業(yè)“不好收”，各地推行的垃圾分類普遍將廢玻璃劃歸到可回收物，但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于廢玻璃“沒(méi)人要”，大多混入其他垃圾或“先分后混”，最終與生活垃圾一并進(jìn)入填埋或焚燒終端處置系統(tǒng)。

其余低值可回收物的回收利用狀況也大致如此?！墩{(diào)查報(bào)告》稱，目前，我國(guó)廢舊紡織品回收利用水平較低，基本處于企業(yè)自發(fā)開展的狀態(tài)，回收渠道不暢通，難以保證廢舊紡織品的有效回收和利用；由于廢舊紡織品種類繁多，材質(zhì)差異較大，質(zhì)量參差不齊，使得再利用面臨一定的技術(shù)難題；一些小作坊通過(guò)簡(jiǎn)化設(shè)施設(shè)備投入、回避勞動(dòng)健康保護(hù)、逃避稅費(fèi)等方式降低成本，甚至以次充好、惡意競(jìng)爭(zhēng)。

低值塑料包裝覆蓋生產(chǎn)生活方方面面，主要以商品包裝或日用塑料購(gòu)物袋、垃圾袋、快遞包裝等形式存在。據(jù)測(cè)算，2022年我國(guó)低值塑料包裝使用量為5066萬(wàn)噸，回收量為825萬(wàn)噸，回收率為16.3%，大多隨生活垃圾一并焚燒或填埋處置。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，低值塑料包裝回收面臨著來(lái)自設(shè)計(jì)、回收鏈路和不同處理路徑相互矛盾的三重困境：設(shè)計(jì)生產(chǎn)過(guò)程中沒(méi)有充分考慮可回收性，大多采用復(fù)合材料設(shè)計(jì)，在技術(shù)上難以回收，一次性使用之后只能進(jìn)行焚燒或填埋處理；回收鏈路尚未打通，低值塑料包裝基本被歸類為“其他垃圾”，很少有城市單獨(dú)回收；低值塑料包裝在生活垃圾處置系統(tǒng)中難以進(jìn)行有效分選和規(guī)模化收集。

飲料紙基復(fù)合包裝回收利用對(duì)技術(shù)要求較高，難以覆蓋成本，后端再生應(yīng)用需求不旺盛；農(nóng)用地膜回收率高但利用較難，農(nóng)膜生產(chǎn)廠家眾多，質(zhì)量良莠不齊，超薄等不合格地膜仍大量存在，加劇了回收利用難題。

回收體系尚不完善

張德元表示，尚未被回收利用的低值可回收物基本都混到生活垃圾中進(jìn)行焚燒或填埋處置，使得每年約5000萬(wàn)噸的可回收物沒(méi)有進(jìn)行材料化回收利用，造成巨大的資源浪費(fèi)。由此每年產(chǎn)生1.3億噸二氧化碳排放，不利于“無(wú)廢城市”建設(shè)和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

《調(diào)查報(bào)告》介紹，在國(guó)家層面目前尚未出臺(tái)專門針對(duì)低值可回收物回收利用的法律法規(guī)和政策文件，僅有相關(guān)原則性的條文分散在其他法律法規(guī)或規(guī)劃文件中。

2009年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對(duì)包括部分低值可回收物在內(nèi)的再生資源回收利用進(jìn)行了規(guī)定；2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者要科學(xué)處置農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)廢棄物；2020年修訂實(shí)施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確對(duì)塑料污染作了具體規(guī)定，提出推廣應(yīng)用可循環(huán)、易回收、可降解的替代產(chǎn)品；對(duì)廢棄農(nóng)用薄膜、農(nóng)藥包裝等廢棄物應(yīng)加強(qiáng)回收利用等。

《十四五循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出，要構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系，實(shí)施廢塑料、廢紙等再生資源回收利用行業(yè)規(guī)范管理，提升行業(yè)規(guī)范化水平。2022年，國(guó)家發(fā)改委等部門《關(guān)于加快廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》首次明確提出，鼓勵(lì)有條件的地方政府制定關(guān)于低附加值可回收物回收利用的支持政策。

目前，已有部分城市發(fā)布了地方性指導(dǎo)文件，如上海綠化與市容管理局發(fā)布的《上海市可回收物指導(dǎo)目錄（2019版）》；廣州市發(fā)布的《購(gòu)買低值可回收物回收處理服務(wù)管理辦法》等。由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源化利用水平相差較大，低值可回收物的范圍也有所差異。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)于低值可回收物回收處理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。比如，福建省泉州市《低值可回收物分類收運(yùn)處理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助辦法（試行）》規(guī)定，對(duì)收運(yùn)企業(yè)分類處理收運(yùn)生活垃圾分類試點(diǎn)的低值可回收物予以補(bǔ)助。低值可回收物每噸補(bǔ)助運(yùn)費(fèi)186元。

上海市閔行區(qū)《低附加值可回收物回收處理補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，2020年對(duì)擔(dān)負(fù)區(qū)級(jí)兩網(wǎng)融合集散場(chǎng)運(yùn)行主體企業(yè)和擔(dān)負(fù)各街鎮(zhèn)（莘莊工業(yè)區(qū)）兩網(wǎng)融合中轉(zhuǎn)站運(yùn)行主體企業(yè)，實(shí)施運(yùn)行處置成本補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為不超過(guò)111.5元/噸（最終以中標(biāo)價(jià)為準(zhǔn)）；杭州市富陽(yáng)區(qū)《2021年再生資源回收補(bǔ)助的實(shí)施意見（試行）》規(guī)定，2021年低價(jià)值可回收物按300元/噸標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。

“總體上看，在政策端尚未建立統(tǒng)一完善的低值可回收物回收利用政策制度體系。”《調(diào)查報(bào)告》介紹，目前，我國(guó)在回收端垃圾分類回收體系尚不完善，低值可回收物源頭分類投放效果差；在處置端城市集中分選設(shè)施不完善、不配套，集中分選能力不足；在利用端企業(yè)參與積極性不高，利用技術(shù)水平較低。企業(yè)規(guī)模小而分散等是行業(yè)面臨的主要問(wèn)題。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度供給

張德元告訴記者，我國(guó)低值可回收物回收主要是企業(yè)的市場(chǎng)自發(fā)行為，相關(guān)企業(yè)分別開展了廢舊紡織品、廢玻璃、廢棄農(nóng)藥化肥包裝、廢地膜和廢飲料紙基復(fù)合包裝、廢餐盒等低值可回收物的回收利用。

媒體溝通會(huì)上，美團(tuán)外賣社會(huì)責(zé)任辦公室高級(jí)經(jīng)理黃培坤介紹，2017年8月，美團(tuán)發(fā)起“青山計(jì)劃”，針對(duì)一次性塑料包裝治理問(wèn)題，從包裝全生命周期著眼，確定了“減量、替代、回收”并重的塑料污染治理思路，聯(lián)動(dòng)在地回收企業(yè)及下游塑料再生產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)行規(guī)模化回收，推動(dòng)易回收易再生塑料等標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

截至2023年10月，“青山計(jì)劃”在廈門、上海、杭州、深圳、北京等全國(guó)14個(gè)省市落地，累計(jì)回收塑料餐盒1.47萬(wàn)噸；建成萬(wàn)噸餐盒回收再生產(chǎn)線，累計(jì)再生利用4400余噸，并成功將廢棄餐盒制成細(xì)旦丙綸纖維等高價(jià)值產(chǎn)品。據(jù)中國(guó)物資再生協(xié)會(huì)再生塑料分會(huì)的《塑料餐盒回收再生調(diào)研報(bào)告》顯示，2021年，我國(guó)餐盒回收利用率約為23.3%，而“青山計(jì)劃”部分合作試點(diǎn)項(xiàng)目的餐盒回收率高達(dá)60%。

北京盈創(chuàng)再生資源回收有限公司董事、總經(jīng)理常濤介紹，該公司已在河北省保定市開展了“廢棄農(nóng)藥包裝第三方運(yùn)營(yíng)、押金回收”實(shí)踐。按照“誰(shuí)購(gòu)買誰(shuí)交回，誰(shuí)銷售誰(shuí)收集”原則，政府依托回收運(yùn)營(yíng)商建立的一套實(shí)時(shí)可追溯監(jiān)控展示平臺(tái)，通過(guò)無(wú)縫銜接農(nóng)藥銷售門店、運(yùn)輸車輛、歸集暫存點(diǎn)、無(wú)害化處理單位等，對(duì)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)門店的農(nóng)藥銷售數(shù)量和押金的收取與返還、運(yùn)輸交付、收集暫存點(diǎn)接收及處置情況等進(jìn)行實(shí)時(shí)的全過(guò)程監(jiān)控。

截至目前，該公司在河北、四川、湖北、河南等6省份70余個(gè)市縣區(qū)開展了農(nóng)藥包裝押金回收業(yè)務(wù)，實(shí)施區(qū)域的農(nóng)藥包裝平均回收率基本在85%以上，有效解決了農(nóng)藥包裝回收難題。

在廢玻璃多元化回收利用方面，廣東華興玻璃股份有限公司通過(guò)與社會(huì)再生資源回收商、城市垃圾分類公司、啤酒廠合作等多種回收模式，形成了“玻璃瓶生產(chǎn)-玻璃瓶使用企業(yè)灌裝-多渠道回收-清洗線處理-碎玻璃回爐再造”的閉環(huán)。該公司工程技術(shù)系統(tǒng)高級(jí)總經(jīng)理張文坤稱，平均每年合計(jì)收購(gòu)使用碎玻璃200萬(wàn)噸以上，替代原生資源消耗，每年可節(jié)約天然氣消耗18250立方米，減少二氧化碳排放438萬(wàn)噸，資源節(jié)約與節(jié)能降碳效果顯著。

愉悅家紡有限公司總經(jīng)理助理高洪國(guó)也告訴記者，該企業(yè)對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的縫制邊角料、印染疵布、織布回絲、紡紗疵品等進(jìn)行再生循環(huán)利用，開發(fā)了各種再生纖維、再生紗線、再生面料及再生靠墊、帆布袋、編織地毯、編織收納盒等家紡家居成品，年再生循環(huán)處理量超過(guò)2700噸。經(jīng)測(cè)算，每利用1千克廢舊紡織品，可降低3.6千克二氧化碳排放，節(jié)約6000升水，減少使用0.3千克化肥和0.2千克農(nóng)藥。

《調(diào)查報(bào)告》課題組建議，結(jié)合我國(guó)低值可回收物回收利用行業(yè)發(fā)展實(shí)際，國(guó)家、地方政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度供給，出臺(tái)低值可回收物回收目錄和指南，加快完善低值可回收物回收特許經(jīng)營(yíng)制度、押金回收制度、運(yùn)行補(bǔ)貼制度等，引導(dǎo)企業(yè)和居民廣泛參與，分品類采取措施推動(dòng)低值可回收物回收利用體系的建設(shè)和完善。

企業(yè)應(yīng)不斷加大創(chuàng)新力度，完善產(chǎn)業(yè)體系，通過(guò)加強(qiáng)低值可回收物回收利用技術(shù)工藝設(shè)備創(chuàng)新和經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新，探索低值可回收物可持續(xù)經(jīng)營(yíng)模式，鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)加大再生資源使用力度，開展綠色供應(yīng)鏈管理。