產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展 關(guān)鍵在體制機制和政策環(huán)境

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是促進、規(guī)劃和管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效手段和重要載體，是我國綠色低碳發(fā)展的主戰(zhàn)場，涉及經(jīng)濟社會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技進步等各方面。產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展的關(guān)鍵是營造有效的體制機制和政策環(huán)境。

我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展機制建設(shè)取得階段性成就

四十年來，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為綠色低碳發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)，形成了一套行之有效的發(fā)展機制。一是產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳建設(shè)機制基本形成。通過采用供變電力設(shè)施改造、集中供熱、熱電聯(lián)產(chǎn)、污水集中收治、中水回收利用、固廢集中處理、清潔能源替代等措施，通過園區(qū)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來解決環(huán)境污染和“三廢”排放問題。二是產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商引資發(fā)展機制基本形成。注重招引和培育龍頭企業(yè)，帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)入園，延伸產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈條，形成“區(qū)中園、園中園”，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，降低物流成本，提升資源使用和循環(huán)利用效率。三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳企業(yè)準入機制基本形成。將項目節(jié)能審查、環(huán)境影響評價作為企業(yè)項目立項入園的前置許可，把項目的產(chǎn)業(yè)政策符合性審查作為項目是否立項的首要條件，嚴把行業(yè)、項目準入關(guān)，增加綠色低碳企業(yè)數(shù)量，改造或關(guān)停高污染、高能耗企業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，提高企業(yè)入園門檻，促進園區(qū)綠色低碳發(fā)展。

中國式現(xiàn)代化建設(shè)對產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展提出了新要求

黨的二十屆三中全會提出，健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機制。新質(zhì)生產(chǎn)力就是綠色生產(chǎn)力，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要載體，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力對產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展提出了新的要求。

黨的二十屆三中全會提出，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制?！都涌鞓?gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》明確提出，“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展約束性指標。能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展提出了新的要求。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》要求，以碳達峰碳中和工作為引領(lǐng)，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，深化生態(tài)文明體制改革，健全綠色低碳發(fā)展機制，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，全面推進美麗中國建設(shè)，加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化?？梢哉f，經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型對產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展提出了的新要求。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展需要健全七大機制

近年來，受國際政治經(jīng)濟形勢影響，我國實體經(jīng)濟發(fā)展增速放緩，產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展遇到一些困難。如何盤活產(chǎn)業(yè)園區(qū)存量資產(chǎn)，激發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展活力，促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須從產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的體制機制健全和創(chuàng)新上下功夫。需要在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展過程中已形成的相對成熟的機制基礎(chǔ)上，以中國式現(xiàn)代化建設(shè)新要求為指引，從園區(qū)發(fā)展定位決策機制、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機制、企業(yè)準入退出機制、治理能力提升機制、發(fā)展激勵約束機制、內(nèi)外聯(lián)動發(fā)展機制、政策協(xié)同機制等七大方面，健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展機制。

一、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展定位決策機制

多年來，中央和地方政府將產(chǎn)業(yè)園區(qū)化作為產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展的重要抓手，設(shè)立專門管理機構(gòu)（園區(qū)管理委員會）加強園區(qū)管理和運營，出臺各項政策加以扶持，產(chǎn)業(yè)園區(qū)化成為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流形態(tài)。實際運營中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃存在定位不清、同質(zhì)化嚴重等現(xiàn)象，僅僅做到了企業(yè)物理空間集中；產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不突出、核心競爭力不強，產(chǎn)業(yè)集群集聚經(jīng)濟效應(yīng)不突出。當前，隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)資源和政策優(yōu)勢日益弱化，產(chǎn)業(yè)園區(qū)間的競爭更加激烈，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運營管理和發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為必須思考和面對的問題?！笆逦濉奔磳⒌絹恚援a(chǎn)業(yè)園區(qū)“十五五”發(fā)展規(guī)劃編制為抓手，以各個產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展定位決策為著力點，強化頂層設(shè)計，系統(tǒng)謀劃，為各地方、各層級產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。建立“國家－省（市、區(qū)）－市（州）－縣（區(qū)）”四級（個別地區(qū)可延伸至“鎮(zhèn)鄉(xiāng)”五級）產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制與審定機制。上級政府主管部門對下級地方政府所轄產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制給予指導(dǎo)，下級地方政府所轄產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制以上級地方政府所轄產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃為依據(jù)。做到全國產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展“同坐一桌席、各炒一盤菜”，避免同質(zhì)化競爭、資源浪費。

二、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造，健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機制

盡快探索建立“新園區(qū)建設(shè)－老園區(qū)改造－企業(yè)技改”的園區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機制，促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展。一是優(yōu)化全國范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間布局，以發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)為重點，將產(chǎn)業(yè)綠色低碳、循環(huán)鏈接作為重要考量，堅持新發(fā)展理念，規(guī)劃、布局和建設(shè)新園區(qū)，提升綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)占比。二是加快現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造，實現(xiàn)園區(qū)的能源、水、土地等資源利用效率大幅提升，二氧化碳、固體廢物、廢水、大氣污染物排放量大幅下降。三是狠抓園區(qū)內(nèi)耗能企業(yè)環(huán)保技改、智改數(shù)轉(zhuǎn)，推動園區(qū)節(jié)能降碳、污染集中治理、資源綜合利用。

三、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商政策，健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)準入退出機制

多年來，各級地方政府將產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商引資作為發(fā)展經(jīng)濟的重要抓手，綜合采用土地、稅費、落戶等方面的支持措施招引企業(yè)落戶園區(qū)。應(yīng)當說，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展初期，招商引資工作是比較困難的，各園區(qū)間的競爭也是比較激烈的。企業(yè)往往同時與多個園區(qū)洽談，選擇優(yōu)惠政策最多、補貼額最大的園區(qū)落戶；另一方面，產(chǎn)業(yè)園區(qū)為了爭奪優(yōu)質(zhì)企業(yè)，也競相給出各種優(yōu)惠條件吸引企業(yè)。這些招商政策的實施，確實幫助產(chǎn)業(yè)園區(qū)達成了短期發(fā)展目標，但也留下了發(fā)展隱患。當前，應(yīng)針對老產(chǎn)業(yè)園區(qū)新引進的企業(yè)（項目）或新建設(shè)園區(qū)引進企業(yè)（項目），在招商引資前置條件中，將綠色低碳發(fā)展作為約束性條款細化為定量指標進行明示，完善企業(yè)退出機制，改變“只進不出”的舊機制。

四、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理模式，健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理能力提升機制

當前，產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要管理模式主要分為三類。一類是地方政府設(shè)立園區(qū)管委會作為政府派出機構(gòu)，對園區(qū)實行一定的經(jīng)濟管理權(quán)限，主要職能包括行政、經(jīng)濟、社會事務(wù)以及開發(fā)規(guī)劃、管理、招商引資、企業(yè)服務(wù)等，與工商、稅務(wù)等派出機構(gòu)共同形成園區(qū)特定職權(quán)，機構(gòu)精簡、程序簡化。第二類是將政府行政管理與園區(qū)管委會經(jīng)濟管理權(quán)限合二為一，按照一級行政區(qū)劃來管理園區(qū)。第三類是將決策支持、開發(fā)建設(shè)、運營管理、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)等職責采取管運分離、管委會＋平臺＋運行公司、黨工委＋去行政化等多元化管理模式。多元化管理模式是符合市場規(guī)律要求的新型管理模式，需要以互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字技術(shù)為支撐，通過對園區(qū)進行數(shù)字化改造，建設(shè)數(shù)字化、智慧型產(chǎn)業(yè)園區(qū)。當前，需要從健全園區(qū)發(fā)展決策機制、園區(qū)運行管理機制、園區(qū)企業(yè)服務(wù)機制、園區(qū)治理信息反饋機制等方面入手，提升園區(qū)治理能力。

五、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)考評制度，健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展激勵約束機制

將“碳排放雙控”作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展的重要指標進行考評。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)降低二氧化碳等溫室氣體的排放總量和單位GDP的碳排放強度，通過建立碳排放總量和強度的控制體系，注重碳排放的控制。鼓勵低碳技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，推動經(jīng)濟社會的全面綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)碳達峰和碳中和。健全清潔能源在產(chǎn)業(yè)園區(qū)碳排放雙控制度中的“豁免”機制。建立“碳排放雙控”達標產(chǎn)業(yè)園區(qū)碳排放交易市場交易費用減免及綠色通道機制。建立“碳排放雙控”達標產(chǎn)業(yè)園區(qū)碳稅減免綠色通道機制。建立“碳排放雙控”達標產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色信貸利率優(yōu)惠綠色通道機制。建立“碳排放雙控”達標產(chǎn)業(yè)園區(qū)向上晉級綠色通道機制。

六、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間布局，健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)外聯(lián)動發(fā)展機制

依據(jù)我國經(jīng)濟社會綠色低碳全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的新要求，以及全國各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、科技資源稟賦，圍繞戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展改造轉(zhuǎn)型一批產(chǎn)業(yè)園區(qū)或規(guī)劃建設(shè)一批新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)需要與全國重大生產(chǎn)力布局、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群構(gòu)建、都市圈與城市群建設(shè)等規(guī)劃相銜接，同時還需要與全國國土資源空間規(guī)劃相銜接。通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造轉(zhuǎn)型或新建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，完成對我國重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間布局的系統(tǒng)優(yōu)化。堅持把培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、完善優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的重要路徑，強化對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的吸引力、集聚和輻射帶動力，提高產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套水平，推進各優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和企業(yè)配套發(fā)展、互補發(fā)展、錯位發(fā)展，形成相互關(guān)聯(lián)、相互支撐、相互促進的發(fā)展新格局。把產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)放合作的重要平臺，區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要途徑，主動承接區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，探索跨區(qū)域、園區(qū)的建設(shè)機制和管理機制，形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)外聯(lián)動發(fā)展新機制。

七、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展動能，健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展政策協(xié)同機制

以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為平臺，圍繞節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源等領(lǐng)域布局前瞻性、戰(zhàn)略性、顛覆性科技攻關(guān)項目，健全企業(yè)整合高校、科研院所、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等力量建立市場化運行的綠色技術(shù)創(chuàng)新機制，健全支持綠色技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用機制，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合制度創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)向集約、高效、內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，加快形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的新動能。建立健全促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展的科技、產(chǎn)業(yè)、財稅、金融等政策協(xié)同機制，瞄準目前政策出臺會簽機制存在的不足，從經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的高度上，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色低碳發(fā)展動能培育和形成的各項政策，從政策目標、政策動員實施、政策績效評價等角度健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的政策協(xié)同機制。（作者：四川省社會科學(xué)院金融財貿(mào)研究所所長、研究員魏良益）