北歐如何沖出“垃圾圍城”？

“垃圾圍城”在不少國家已成為阻礙城市健康發(fā)展的頑疾。以瑞典、挪威和丹麥等為代表的北歐國家，用相當長時間探索形成了較為成熟的以垃圾減量為政策目標的城市生態(tài)減負方案。北歐不少城市不僅實現(xiàn)了高達97%的資源回收和焚燒供能比率，而且出現(xiàn)爭相進口垃圾的“怪象”。北歐經驗的內在邏輯正是對癥下藥，通過系統(tǒng)化的政策鏈條、精細化的公共服務和合理化的利益分配，實現(xiàn)垃圾減量，降低城市脆弱性。

政策鏈條的系統(tǒng)化

垃圾減量是項系統(tǒng)性工程，單個政策無法形成集成效應，必須強調多策并舉、前后銜接、協(xié)同推進。垃圾減量的基本思路是在物品與垃圾相互轉化的各個環(huán)節(jié)施加干預，在北歐采用的是垃圾分類、資源回收和焚燒轉化三策并舉的做法，目的是實現(xiàn)回收極大化、廢棄極小化、資源循環(huán)化。

垃圾分類與資源回收相輔相成。自20世紀90年代起，北歐國家普遍通過立法形式實施垃圾強制分類。北歐國家垃圾分類的基本要求是區(qū)分可燃與不可燃垃圾、可回收與不可回收垃圾。居民小區(qū)設置8-10種不同顏色和標識的垃圾箱，用于投擲生物垃圾、廢紙、塑料包裝、玻璃制品、金屬制品等不同類型的廢棄物。植物垃圾、剩菜剩飯和丟棄食品等生物垃圾經過發(fā)酵后用于堆肥；廢紙、廢玻璃、廢金屬等分別被送往不同的處理廠進行回收處理再利用。廚余垃圾和植物垃圾通常占到廢棄物的三分之一，不少北歐城市的回收站安裝有花園垃圾再翻新系統(tǒng)，樹木枝葉和雜草等投入其中進行生物分解，兩個月后可以形成堆肥原料，免費提供給有需要的市民。

在北歐，不可回收垃圾的末端處理主要采用焚燒的形式，垃圾焚燒廠集中了焚燒、發(fā)電、供熱等功能，有時也被稱為垃圾發(fā)電廠。20世紀90年代以來，北歐興建了不少垃圾焚燒廠，垃圾焚燒發(fā)電技術已相當成熟，排放的廢氣廢水幾乎不對周圍居民造成不適，還能為他們提供廉價的能源。

隨著垃圾減量政策效應的不斷發(fā)揮，當?shù)貙嶋H需要焚燒的垃圾僅占垃圾焚燒廠總處理能力的兩成左右。為增加垃圾能化收益，近些年北歐國家開始從歐洲其他城市甚至是北美洲城市“進口”垃圾，既補充了焚化廠日常營運的經費需要，又為北歐居民提供了更多的能源，也部分減輕了歐洲城市垃圾消納的負擔。

垃圾分類在北歐普及后，資源物的回收比例顯著上升，垃圾焚燒和掩埋對土地、環(huán)境和公共衛(wèi)生的負面影響得到明顯改善，良性的政策循環(huán)為北歐生態(tài)城市的建設創(chuàng)造了實實在在的效益。

公共服務的精細化

然而，垃圾分類或多或少會對居民的日常生活造成不便，導致居民的主動分類意愿不高，政府精細化的公共服務有助于改善這種狀況。政府及其委托的清運回收公司會向每個家庭發(fā)放“垃圾分類指南”，孩童在基礎教育早期就會從學校學習如何正確進行垃圾分類和資源回收。

在家庭中必備的“垃圾清運日歷”上，清清楚楚地標明著垃圾清運回收的類型和時間。在丹麥，清潔隊每周清運2次生活垃圾，每兩周清運1次廢紙，每4周清運1次金屬制品；清運路線和清運時間都有詳細規(guī)定，盡可能減少對社會通行車輛的影響。如果清潔隊發(fā)現(xiàn)小區(qū)有居民不配合垃圾分類，也會停止提供整個小區(qū)的垃圾清運服務。這種做法旨在使小區(qū)居民成為垃圾分類的命運共同體，加強住戶之間的相互監(jiān)督。

超市門口通常會擺放兩類回收設施，一類是用于回收廢舊電池、燈泡燈管等特殊垃圾的專用回收箱，另一類是用于回收易拉罐和飲料瓶的自動退瓶機。在大型家具和家電回收方面，市民有多種不同選擇。小區(qū)居民可以電話預約回收隊上門回收，也可以用較低的費用集體租用大型家具家電回收箱，還可以自行開車將大型物件送至回收站或零售商。市民還可以從回收站的交換中心取回自己想要的物品，經濟環(huán)保又便捷。

此外，瑞典政府還于1994年提出“生產者責任制”方案，通過立法規(guī)定產生可回收資源物的生產者，必須在產品包裝上詳細說明資源物的回收方式，指導消費者進行分類回收。沒有能力自主建立產品可回收部分再利用系統(tǒng)的企業(yè)，可以交納會費加入生產者責任制登記公司，由這些公司代為履行回收再利用義務。通過政府、企業(yè)、社會組織和廣大公眾的共同參與和協(xié)同配合，生產者責任制很快滲透到不同行業(yè)和不同領域。

利益分配的合理化

合理的利益分配是推動公共政策持續(xù)作用的內在動力。北歐國家充分發(fā)揮市場機制的自發(fā)調節(jié)作用，將經濟激勵的誘因嵌入垃圾減量政策當中。除了垃圾能化帶來的能源費收入外，家庭繳納的清運回收費也是維持垃圾處理體系有序運轉的經費來源。在北歐，垃圾費的收取嚴格遵循“誰污染誰付費”原則。北歐居民需要付費購買回收清運公司的服務，這些服務包括向家庭提供垃圾桶以及提供上門清運的次數(shù)。顯然，分類后產生的垃圾要遠遠少于未經分類的廢棄物總量，垃圾分類越徹底，所需要支付的清運費也越低。

北歐國家還采取了一系列措施鼓勵企業(yè)和市民進行資源循環(huán)利用。在瑞典，生產包含強制回收資源的企業(yè)，在產品生產前需要向環(huán)保部門繳納押金，等產品消費后資源部分的回收比例超過一定水平，押金才會退還給企業(yè)。消費者購買飲料時，需要同時按照包裝標簽標識的押金額支付押金，這筆押金可以通過超市門口的自動退瓶機返還。在挪威，消費者購買的每瓶飲料都需要征收環(huán)保稅，但回收次數(shù)越多，環(huán)保稅越低。

尤其值得關注的是，鄰避問題在北歐已經不再是難以化解的矛盾。垃圾焚化廠是典型的鄰避設施，化廢為能在很多國家則被認為非常“不劃算”。但依靠成熟的化廢為能技術和完善的補償機制，垃圾焚化廠在北歐較好地實現(xiàn)了社區(qū)融入。

北歐國家最早于20世紀40年代探索垃圾焚燒技術，至20世紀90年代，瑞典、挪威等國家的垃圾焚燒技術已經相當成熟，垃圾焚燒廠清潔無異味，粉塵全部吸附，二噁英排放接近于零。政府環(huán)保部門建立了對垃圾焚燒廠污染物排放情況的實時監(jiān)測體系，社會公眾也可以通過各種方式對垃圾焚化廠的污染物排放情況進行監(jiān)督。外觀與功能的改進也有效化解了市民厭惡垃圾焚燒廠的刻板印象。北歐有不少地標性的垃圾焚燒廠，不僅造型獨特，而且還成為市民觀景、滑雪、攀巖、健身、聚會的城市公共空間。

北歐經驗表明，垃圾減量是緩解城市垃圾圍城的有效途徑，但政策效力的發(fā)揮是個循序漸進的過程，從政策倡導到強制分類再到公民自覺自愿進行垃圾分類與資源回收，不能一蹴而就。公共政策制定者要充分運用利益杠桿、社會參與、行政監(jiān)督和立法強制等多種手段，綜合施策，協(xié)同治理，為城市永續(xù)發(fā)展爭取更多的時間和空間。